Vuonna 1634 kuningatar Kristiinan hallitsemassa Ruotsisissa toteutettiin mittava aluehallintouudistus. Ruotsi korvasi tuolloin kaikki keskiaikaiset linnalääninsä maaherran johtamilla lääneillä. Hallintouudistus ulottui myös Ruotsin itäiseen maakuntaan, jonne perustettiin viisi lääniä: Turun ja Porin lääni, Uudenmaan ja Hämeen lääni, Pohjanmaan lääni, Viipurin ja Savonlinnan lääni sekä Käkisalmen lääni.
Läänijärjestelmästä tuli pitkäikäinen. Itsenäistyneen Suomen kartalla läänejä oli vuonna 1918 jo yhdeksän. Tuolloin myös Ahvenanmaa sai oman lääninsä, joka perustettiin hoitamaan valtionhallinnon tehtäviä itsehallinnollisessa maakunnassa.
Vuosien saatossa läänejä tuli yhä lisää, kunnes vuoden 1997 suuressa aluehallintouudistuksessa niiden määrä puolitettiin kuuteen. Samalla läänien merkitys hiipui ja maakuntien rooli kasvoi.
Kului 376 vuotta ennen kuin läänijako jäi Suomessa lopullisesti historiaan. Joulukuun viimeisenä päivänä vuonna 2009 läänit lakkautettiin. Seuraavan päivänä toimintansa aloittivat läänien tilalle perustetut aluehallintovirastot eli avit sekä elinkeino-, liikenne ja ympäristökeskukset eli elyt.
Pian aveja ja elyjä odottaa läänien kohtalo. Tammikuussa 2026 valtion aluehallinnon on jälleen määrä olla uudessa asennossa.
Luvan saanti voi kestää vuosia
Kuopion Sorsasaloon suunnitteilla ollut Finnpulpin biotuotetehdas sai Itä-Suomen aluehallintovirastolta kauan odottamansa ympäristöluvan maaliskuussa 2017. Luvan saanti oli yhtiölle helpotus, vaikka yhtiön johto piti hankkeelle annettuja lupaehtoja erityisen tiukkoina.
Ympäristölupahakemuksen käsittelyä tehdasyhtiö oli ehtinyt odottaa noin vuoden luvan jättöhetkestä. Vasta ympäristöluvan myöntämisen jälkeen sijoittajat pystyisivät arvioimaan projektin ympäristöriskit ja päättämään osallistumisestaan arviolta noin 1,6 miljardin euron hankkeeseen.
Itä-Suomen aluehallintoviraston myönteisestä päätöksestä kuitenkin valitettiin. Lopulta joulukuussa 2019 korkein hallinto-oikeus päätti, ettei tehdasta voi rakentaa alkuperäisten suunnitelmien mukaan. Yhtiö pohti tovin uuden lupakierroksen tekemistä, mutta maaliskuussa 2022 se päätti luopua koko hankkeesta. Kuopion seutu jäi tällä erää ilman biotuotetehdasta.
Biotuotetehdas on esimerkki teollisesta suurhankkeesta, jollaisia Suomeen haluttaisiin entistä enemmän. Teknologiateollisuus ry:n mukaan Suomeen on suunnitteilla yli 144 miljardin euron vihreät investoinnit.
Yhdeksi pullonkaulaksi investoinneille on kuitenkin muodostunut suomalainen lupakäytäntö, jota pidetään kankeana, hitaana ja monimutkaisena. Verkkouutiset (4.9.) kertoi ympäristöministeriön tekemästä selvityksestä, jonka mukaan lupaa joutui tavallisimmin odottamaan noin 14 kuukautta. Jos hanke on vähänkään monimutkaisempi, venyy tyypillinen luvitusaika neljään vuoteen. Pisimmillään lupaprosessi on kestänyt ympäristöministeriön aineiston mukaan yli yhdeksän vuotta.
Tavoitteena sujuvammat ja yhdenmukaiset käytännöt
Lupa-asioiden sujuvoittaminen on yksi syy, miksi tapaamme kunta- ja alueministeri Anna-Kaisa Ikosen (kok.) työhuoneessa valtiovarainministeriössä marraskuun lopulla. Ministerin ikkunan alla käy vilske, sillä Senaatintorille pystytetään parhaillaan Tuomaan Markkinoiden joulutoria kaupunkilaisten iloksi.
Ikosen katse on kuitenkin jo vuoden 2025 joulussa. Tuolloin hallitusohjelmaan kirjatun valtion aluehallinnon uudistuksen pitäisi olla jo niin pitkällä, niin että uudet hallintoyksiköt pääsevät aloittamaan toimintansa tammikuussa 2026.
Aluehallinnon uudistuksen keskeinen tavoite on vahvistaa ja yhdenmukaistaa lupa- ja valvontakäytäntöä sekä sujuvoittaa lupaprosesseja. Samalla aluehallinto kokonaisuudessaan järjestellään uudelleen. Uudistushanke koskee yhteensä yhdeksää eri hallinnonalaa, 23 eri virastoa ja 4300 työntekijää.
Pähkinänkuoressa uudistus tarkoittaa, että kaikki lupa-, ohjaus ja valvontatehtävät kootaan uuteen perustettavaan monialaiseen virastoon. Työnimellä ”Valo” kulkevaan virastoon yhdistetään Valvira, kuusi nykyistä aluehallintovirastoa eli avia sekä ely-keskusten Y- eli ympäristövastuualueen tarkoituksenmukaiset tehtävät.
Kun ympäristölupa-asiat siirretään pois ely-keskuksista ja te-palvelut eli työnhakupalvelut siirtyvät jo aiemman päätöksen mukaisesti valtiolta kuntien hoidettavaksi vuoden 2025 alusta lukien, myös nykymuotoiset ely-keskukset tulevat tiensä päähän. Näiden pohjalle on tarkoitus rakentaa uusia elinvoimakeskuksia, jotka huolehtivat nimensä mukaisesti kaikista alueellista elinvoimaa tukevista valtionhallinnon palveluista.
Ministeri Ikosen mukaan lupaprosessit eivät tällä hetkellä tue investointihankkeita parhaalla mahdollisella tavalla.
– Olemme luomassa valtakunnallista lupa- ja valvontaviranomaista, johon kootaan valtakunnallisesti erityyppiset luvitus- ja valvontatehtävät. Tavoitteenamme on sujuvoittaa luvitusprosesseja ja varmistaa, että luvituksen ehtot ovat samanlaiset joka puolella Suomea. Yhtenä isona ajurina ovat nämä isot investoinnit, joita Suomeen tavoitellaan. Emme halua, että ainakaan monimutkainen lupaprosessi on jarru investoinneille, Ikonen sanoo.
Uudistuksella tavoitellaan yhden luukun palvelua, jossa kaikki lupa-asiat hoituvat samassa paikassa.
– Meillä on tällä hetkellä kahdella eri viranomaisella vähän päällekkäistä ja toisiinsa vaikuttavaa toimivaltaa, Ikonen sanoo viitaten aveihin ja elyihin.
Toinen keskeinen osa uutta valtakunnallista lupa- ja valvontavirastoa ovat sote-palveluihin kuuluvat valvontatehtävät. Tästä syystä sosiaali- ja terveysministeriön hallinnon alan keskusvirasto Valvira tuodaan saman katon alle avien valvontatehtävien kanssa.
– Näin valvonta tapahtuu koko Suomessa samanlaisin tulkinnoin. Tämä on ihmisten oikeusturvan kannalta oleellista ja tuo myös toimintaan ennakoitavuutta eri toimijoille, Ikonen perustelee.
Uusi lupa- ja valvontavirasto nojautuu viiteen soten yhteistoiminta-alueeseen. Toimipaikkojen sijainteja ei Ikosen mukaan ole vielä päätetty.
Nykyisten 15 ely-keskuksen pohjalle rakennettavat elinvoimakeskukset ovat Ikosen mukaan sen sijaan selkeästi alueellisia toimijoita. Niitä on jatkossa tarkoitus olla ”9+1” eli ruotsinkielisille palveluille varataan oma yksikkö.
Uudet elinvoimakeskukset rakennetaan lähtökohtaisesti nykyisten kolmen vastuualueen elyjen pohjalle. Tämä ei Ikosen mukaan tarkoita kuitenkaan sitä, etteikö toimipisteitä voisi olla useampiakin, jotta ymmärrys eri alueiden erityispiirteistä säilyy. Hän muistuttaa myös koronapandemian aikana tutuksi tulleesta paikkariippumattomuudesta eli siitä, että työtä voi yhä enenevässä määrin tehdä myös etänä.
Ikosen mukaan elinvoimakeskuksista halutaan rakentaa monialaisia alueiden kehittäjiä ja rahoittajia yhteistyössä kuntien ja maakuntaliittojen kanssa. Parhaillaan ministeriössä käydään nykyisten virastojen tehtäviä läpi ja katsotaan, mitkä tehtävät on hyvä koota lupa- ja valvontapuolelle, mitkä taas ovat sitä elinvoiman kehittämistä.
– Emme halua eri ministeriöiden siilomaisia virastoja alueille. Haluamme aidosti monialaisia virastoja, joihin kootaan kaikki ne keskeiset palvelut, jotka tukevat alueiden elinvoimaa aina liikenteestä elinkeinotoimintaan ja maatalouteen, Ikonen sanoo.
Henkilöstö on uudistuksen onnistumisen suhteen avainasemassa.
–On erittäin tärkeää, että käymme koko ajan hyvää vuoropuhelua myös henkilöstön kanssa tulevista muutoksista. Niin, että ihmiset voivat muutoksen ja uudistuksen keskellä luottavaisesti katsoa, että työt säilyvät ja alueellinen läsnäolo säilyy, Ikonen sanoo.
Keskinäinen jännite voi vesittää uudistuksen
Hallinto-opin professori Markku Temmes (1943–2020) julkaisi vuonna 2003 tutkimusartikkelin nimeltä Hallintouudistusten epäonnistumiset – syyt ja seuraukset (Hallinnon uudistus 3/2003). Pitkän uran akateemisena tutkijana, mutta myös virkamiesuran mm. Valtionhallinnon kehittämiskeskuksen ylijohtajana tehneenä hän halusi selvittää, mitä hallintouudistusten epäonnistumisista voi oppia ja miten virheet voitaisiin jatkossa välttää. Tutkimuksessaan hän keskittyi makrotason hallinnonuudistuksiin eli niihin, jotka sisältävät sekä hallinnon rakenteet että ohjaus- ja johtamisjärjestelmät.
Ensin piti kuitenkin määritellä mitä tarkoitetaan hallintouudistuksen epäonnistumisella, sillä aihetta ei oltu juuri tutkittu. Temmes tulkitsi artikkelissaan epäonnistuneeksi hallintouudistukseksi ne tapaukset, joissa hallintouudistuksen valmistellut kehittämisyksikkö on itse päätynyt esittämään korjaavia uudistuksia epäonnistuneen uudistuksen korvaamiseksi.
Oman haasteensa tarkastelulle toi se, että hallintouudistuksille on tyypillistä paitsi pitkä aikajänne, myös poliittiset intohimot. Temmes toteaakin artikkelissaan, että ”loppujen lopuksi nykyaikaisessa yhteiskunnassa, jossa uudistusten tekeminen ilmeisesti kaiken aikaa vaikeutuu yhteiskunnan monimutkaistuessa ja eri intressitahojen pystyessä tarvittaessa jarruttamaan uudistuksia, merkittävin epäonnistumisen muoto onkin välttämättömien uudistusten torjuminen ja kohtuuton lykkääminen”.
Yhdeksi esimerkiksi epäonnistuneesta hallintouudistuksesta Temmes nostaa artikkelissaan valtion aluehallinnon uudistuksen 1990-luvun alussa. Vaikka poliittinen vääntö ja paineet olivat tässä uudistuksessa Temmesin mukaan poikkeuksellisen kovat, suurin syy epäonnistumiseen oli kahden hallinnonalan eli silloisen sisäasianministeriön ja valtiovarainministeriön välinen keskinäinen jännite, joka muuttui vaikeasti hallittavaksi liittyessään valtion ja kuntien tärkeään ja jännitteiseen suhteeseen.
Temmes kirjoittaa artikkelissaan, että ”maassa, jossa on totuttu ajattelemaan sektorikohtaisesti ja jossa sektorien väliset reviirikamppailut ovat olleet hallinnon arkipäivää, tällainen kaksipäinen hallinnon kehittämisorganisaation malli on uhka takapainoiselle kehitykselle”.
Uudistuksen epäonnistuminen johti Temmesin mukaan siihen, että ministeriöt eivät saaneet niille kuuluvia ohjauspalveluja ja vastaavasti kunnat ja muut ruohonjuuritason toteuttajat, jotka kipeimmin tarvitsisivat valtionhallinnon asiantuntijalausuntoja, jäivät niitä paitsi. Kun vielä ohjausresurssit olivat niukat, epäselvä tilanne johti alueiden erilaistumiseen.
Tuore väitös ruotii poliitikkojen ja virkamiesten välejä
Reviirikamppailut näkyvät myös VTM, aineenopettaja Mervi Kataisen tuoreessa väitöstutkimuksessa. Joulukuun alussa väitelleen Kataisen tutkimus käsittelee politiikkojen ja virkamiesten välistä julkisuudessakin usein esillä ollut epäluottamusta, jonka on koettu kasvaneen 2000-luvulla. Kunnissa epäluottamuksen kasvu on näkynyt muun muassa lukuisten kunnanjohtajien erottamisprosessien yhteydessä, ja valtion tasolla aiheesta on Kataisen mukaan keskusteltu erityisesti suuria rakenteellisia uudistuksia – kuten sotea – valmisteltaessa.
Tutkimuksen mukaan epäluottamusta voi esiintyä kaikissa päätöksentekoprosessin vaiheissa, mutta valmisteluvaihe on sekä epäluottamuksen syntymisen että esiintymisen kannalta kriittisin vaihe.
– Aineistossani soteuudistus nousi aika paljon esille. Erityisen voimakkaasti sen yhteydessä korostui poliitikkojen ja virkamiesten välinen jännite. Klassiseen tapaan poliitikot ajattelivat, että virkamiehillä oli joku oma malli mitä he ajoivat kuin käärmettä pyssyyn. Virkamiehet taas kokivat, että he tekevät juuri sitä valmistelua mitä oli pyydettykin, mutta kokivat ongelman olleen enemmänkin siinä, ettei poliitikoilla ollut kykyä tai uskallusta oikeasti tehdä päätöksiä, Katainen sanoo.
Pahimmillaan tilanne kilpistyi siihen, että poliitikot syyttivät huonosta virkavalmistelusta, vaikkei itse valmistelussa ollutkaan vikaa ja toisaalta virkamiehet jäivät kiinni siitä, että he jättivät kertomatta joitain asioita silloiselle eduskunnalle, mikä johti selvityspyyntöön.
Virkamiesten ja poliitikkojen välisen luottamuksen parantamiseksi tarvitaan Kataisen mukaan avoimuutta.
– Korostan tässä nimenomaan kokousten ulkopuolista vuorovaikutusta. Jos asiat tulevat valmisteltuina esityslistalle niin, että päätösehdotus aiheuttaa yllätyksiä osapuolille, se johtaa herkästi siihen, että asioita palautetaan valmisteluun tai siihen, että kesken kokouksen aletaan tekemään muutosehdotuksia, jotka puolestaan voivat johtaa mihin tahansa. Tämä koskee erityisesti kuntapuolta, itsekin Espoon kaupunginhallituksen kokoomuslaisena puheenjohtajana toimiva Katainen sanoo.
Vielä merkityksellisemmäksi keinoksi Katainen nostaa kuitenkin roolien ja toimivaltasuhteiden selkeyttämisen ja omissa rooleissaan pysymisen.
– Yleisin syy epäluottamuksen syntyyn on se, että poliitikot menevät virkamiesten tontille ja ottavat operatiivista roolia ja toisaalta virkamiehet ottavat liikaa poliittista roolia ja puuttuvat liikaa ohjaukseen.
”Onneksi tämä on aivan erityyppinen uudistus kuin sote”
Valtion aluehallinnon uudistamisessa on kyse massiivisesta lainsäädäntöhankkeesta. johon liittyy yhtäaikaisesti uusien organisaatioiden rakentaminen sekä uuden toimintakulttuurin sisäänajo. Uudet virastot vaativat myös uudenlaista johtamisotetta.
Anna-Kaisa Ikonen tietää, etteivät tämän kaltaiset hallintouudistukset ole helppoja. Sen hän sai kokea tuta jo toimiessaan kuntaministeri Henna Virkkusen (kok.) valtiosihteerinä Kataisen hallituksessa. Tuolloin pöydällä oli kuntauudistus, jonka tavoitteena oli vähentää radikaalisti kuntien määrää Suomessa. Se kariutui lopulta poliittisen tahdon loppumiseen.
Ikonen ei kuitenkaan vertaisi tulevaa hallinnon uudistusta kuntauudistukseen, sillä lähtökohdat ovat erilaiset. Myöskään taannoinen soteuudistus ei toimi vertailukohtana.
– Onneksi tämä on aivan erityyppinen uudistus kuin sote. Tässä ei rakenneta uutta hallinnontasoa, eikä tähän liity uutta rahoitusmallia. Tämä on jo olemassa olevan valtion aluehallinnon järkeistämistä, uudelleen ajattelua ja hallinnon tuomista tähän päivään. Liinausta, kuten konsulttikielellä sanottaisiin, hän muistuttaa.
Ministeri tiedostaa, että toimipisteiden sijaintipäätökset ja johtajanimitykset herättävät aina poliittisia intohimoja, samoin hallinnon sisällä tapahtuvat tehtäväjaot.
– Nyt kun luomme näitä monialaisia elinvoimavirastoja, joissa on usean eri ministeriön alaisia toimia, meidän tulee valtionohjausmielessä varmistaa, että virastojen johtajalle jää toimivaltaa johtaa sitä organisaatiota ja rakentaa siitä toimiva orkesteri. Valtioneuvoston tasolla jokainen ministeriö toimii aika itsenäisesti, mutta aluehallinnon tasolla toimijan pitää olla ulospäin yksiääninen suhteessa asukkaisiin, elinkeinoelämään ja muihin toimijoihin, Ikonen sanoo.
Julkisten organisaatioiden toimintaympäristöstä puutuvat lähes kokonaan sellaiset mekanismit, jotka automaattisesti laukaisevat muutostarpeen organisaatioiden rakenteessa, professori Markku Temmes muistutti hallintouudistuksia käsitelleessä artikkelissaan. Temmesin mukaan siinä missä yritys näkee tuloskehityksensä perusteella muutostarpeet lähes reaaliajassa, valtionhallinnossa makrotasoiset uudistukset lähtevät liikkeelle perusteellisen poliittisen valmistelun kautta.
Ministeri Anna-Kaisa Ikonen vakuuttaa, että valtion hallinnon uudistusta ei tehdä vain uudistamisen ilosta. Tarve uudenlaiselle hallintorakenteelle on syntynyt ajan kanssa, kun toimintaympäristö on muuttunut.
Näin kävi aikanaan myös Ruotsissa. Linnaläänien lähtölaskenta alkoi jo 1500-luvun puolivälissä Kustaa Vaasan valtakaudella, kun kuningas alkoi miettimään tehokkaampaa veronkantotapaa. Tämä johti siihen, että linnapäälliköiltä vietiin veronkanto-oikeus ja linnaläänejä jaettiin pienemmiksi voutikunniksi. Voudit olivat suoraan kuninkaan alaisia virkamiehiä, joten väliportaan hallinto putosi kokonaan pois. Oman aikansa liinausta tämäkin.