Tällä viikolla on keskusteltu kokoomuksen eduskuntaryhmän ehdotuksista kotouttamisen edistämiseksi. Yksi ehdotuksista on eriyttää maahanmuuttajien ja muiden Suomessa asuvien sosiaaliturvaa. Ehdotuksen taustalla on tarkoitus edistää humanitaarisista syistä Suomeen tulleiden työllisyyttä ja integroitumista suomalaiseen yhteiskuntaan.
Julkisuudessa on esitetty sangen yksioikoisiakin väitteitä siitä, että esitys olisi perustuslain vastainen ja siten mahdoton toteuttaa. Perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännön valossa asia ei kuitenkaan ole suinkaan näin yksiselitteinen. Päinvastoin, perustuslakivaliokunnan tulkintakäytäntö viime vaalikaudelta antaa aihetta ajatella, että ainakin työttömyysturvan osalta erilaiselle kohtelulle voi olla perusoikeusjärjestelmän sisältä nousevia, maahanmuuttajien integroitumistavoitteeseen liittyviä hyväksyttäviä perusteita.
Ehdotuksen keskeisin perustuslaillinen jännite on suhteessa perustuslain 6.2 §:ssä tarkoitettuun syrjintäkieltoon. Sen mukaan ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan sukupuolen, iän, alkuperän, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella. Mikäli kokoomuksen ehdotus eriyttää maahanmuuttajien ja muiden sosiaaliturvaa toteutettaisiin työttömyysturvassa, tarkoittaisi tämä työttömien maahanmuuttajien asettamista työttömyyden johdosta maksettavan etuuden suuruuden osalta eri asemaan kuin muut vastaavassa asemassa olevat työttömät, mitä arvioitaisiin mainitun syrjintäkiellon näkökulmasta. Jotta tällainen erilainen kohtelu voisi olla perustuslain mukaista, on sille oltava perusteltu syy. Koska kyse olisi perustuslain syrjintäkieltosäännöksessä nimenomaisesti mainitusta kielletystä erotteluperusteesta (alkuperä, johon maahanmuuttaja-asema PeV:n tulkinnan mukaan rinnastuu), ovat perustelulle asetettavat vaatimukset korkeat.
Läheisin verrokkitapaus kokoomuksen ehdotukselle on edellisellä vaalikaudella Juha Sipilän (kesk.) hallituksen osana valtion vuoden 2017 talousarvioesityksen budjettilakien kokonaisuutta antama työttömyysturvalain ja kotoutumisen edistämisestä annetun lain muuttamista koskeva hallituksen esitys (HE 169/2016 vp). Esityksessä ehdotettiin työttömyysturvalain muuttamista siten, että ulkomaalaislain perusteella oleskeluluvan Suomesta saaneille työttömille työnhakijoille myönnettäisiin jatkossa työmarkkinatuen sijaan kotoutumistukea, jonka suuruus olisi 90 prosenttia peruspäivärahan määrästä. Kotoutumistukea ehdotettiin voitavan maksaa enintään kolmen vuoden ajan.
Lisäksi esityksessä ehdotettiin muutoksia asumiseen perustuvan sosiaaliturvalainsäädännön soveltamiseen.
Perustuslakivaliokunta arvioi lausunnossaan esitystä siitä näkökulmasta, onko maahanmuuttajien erilaiselle kohtelulle esitetty PL 6.2 §:ssä tarkoitettu hyväksyttävä syy. Tässä suhteessa tarkasteltaviksi tulivat HE:ssä mainitut kolme perustetta:
1) Laajamittaisen maahanmuuton yhteydessä työttömien maahanmuuttajien perustoimeentulon kotoutumisen aikana turvaaminen kansantaloudelle ja julkiselle taloudelle kestävällä tavalla
2) Suomen vetovoiman lieventäminen turvapaikanhakijoiden maahanmuuton kohteena
3) Maahanmuuttajien kotoutumisen ja mahdollisuuksien osallistua aktiivisesti suomalaisen yhteiskunnan toimintaan tukeminen ja edistäminen
Kuten jokainen suomalaista perusoikeusjärjestelmää lähemmin tunteva huomannee, on kahta ensiksi mainittua perustetta vaikea pitää sellaisina perusoikeusjärjestelmän sisältä nousevina hyväksyttävinä syinä, jotka oikeuttaisivat yhdenvertaisuusperusoikeuden rajaamisen Sipilän hallituksen esityksessä ehdotetulla tavalla. Suomen houkuttelevuuden vähentämistä turvapaikanhakumaana koskevasta perustelusta perustuslakivaliokunta totesikin, että sitä on pidettävä perusoikeuksien rajoittamisperusteiden hyväksyttävyysvaatimuksen kannalta varsin ongelmallisena perusteena lainsäädäntöhankkeelle. Myöskään säästötavoite ei valiokunnan mukaan voinut sellaisenaan perustella poikkeamista perustuslaissa turvatusta ihmisten yhdenvertaisuudesta. Nämä kaksi perustelua PL 6.2 §:n mukaisena hyväksyttävänä perusteena asettaa henkilö eri asemaan alkuperän perusteella siis valiokunta tyrmäsi suhteellisen yksiselitteisesti. Todennäköistä on, että näiden perusteiden varaan rakennettava uusi esitys kaatuisi myös perustuslakivaliokunnassa.
Huomionarvoista kuitenkin on, että kolmas, maahanmuuttajien kotoutumista ja aktiivista osallistumista koskeva perustelu pääsi perustuslakivaliokunnan tarkastelussa hyvinkin lähelle sanotun kaltaista hyväksyttävää perustetta. Tältä osin perustuslakivaliokunta totesi sanatarkasti seuraavaa: ”Hallituksen esityksessä esitetty kolmas peruste ulkomaalaisten asettamiselle heikompaan asemaan liittyy pyrkimykseen edistää maahanmuuttajien integroitumista yhteiskuntaan ja työllistymisen edellytyksien parantamiseen. Perustuslakivaliokunnan mielestä kotoutumistavoitteen toteuttamiseen voi liittyä sellaisia tekijöitä, jotka perustelevat työttömyyden aikaisen perustoimeentulon turvan järjestämistä maahanmuuttajien osalta muista työttömistä poikkeavalla tavalla. Valiokunta ei kuitenkaan pidä uskottavana, että alentamalla maahanmuuttajien perustoimeentuloon liittyviä etuuksia edistetään maahanmuuttajien integroitumista yhteiskuntaan. Hallituksen esityksessä ei ole asianmukaisesti selostettu, miten etuuden alentamisen on tarkoitus edistää integroitumista. Tässä tapauksessa valittu keino ei ole soveltuva hallituksen esityksessä esitetyn päämäärän toteuttamiseksi.”
Toisin sanoen perustuslakivaliokunta ei lausunnossaan katsonut työttömyysturvan järjestämistä maahanmuuttajien osalta muista työttömistä poikkeavalla tavalla olevan sinällään syrjintäkiellon vastaista. Päinvastoin: perustuslakivaliokunnan kannanotto antaa aihetta ajatella siten, että tällainen järjestely voisi olla hyvinkin olla perusteltu, mikäli näin voitaisiin parantaa maahanmuuttajien edellytyksiä kotoutua suomalaiseen yhteiskuntaan. Perustuslakivaliokunnan argumentaation nojaaminen perustuslakiesteen sijaan asianmukaisen selostuksen puutteeseen antaa ymmärtää, että Sipilän hallituksen esityksen ”törmääminen perustuslakiin” johtui ensisijaisesti siitä, että esitys oli huonosti valmisteltu – ei siitä, että esityksen perusratkaisu olisi sinällään ollut perustuslain vastainen.
Mikäli kokoomuksen esityksen kaltainen eriytetyn sosiaaliturvan malli haluttaisiin toteuttaa, voisi se siten PeV:n käytännön valossa olla mahdollista ottamalla esityksen perusteeksi maahanmuuttajien kotoutumisen ja mahdollisuuksien osallistua aktiivisesti suomalaisen yhteiskunnan toimintaan tukeminen ja edistäminen sekä sisällyttämällä hallituksen esitykseen asianmukainen selostus, jonka perusteella perustuslakivaliokunta voi vakuuttua maahanmuuttajien sosiaaliturvaan sisällytettävien nykyistä voimakkaampien taloudellisten kannustimien ja maahanmuuttajien integroitumisen välisestä syy-yhteydestä. Lisäksi ehdotuksen on luonnollisesti täytettävä myös muut perusoikeuksien yleiset rajoittamisedellytykset (ml. suhteellisuusperiaate). Sen on myös turvattava jokaiselle PL 19.2 §:n mukainen oikeus perustoimeentuloon (jonka Sipilän hallituksen esitys PeV:n mukaan täytti).
Kansainväliset esimerkit, maahanmuuttajaväestön osallistumisen nykytila sekä ymmärryksemme taloudellisten kannustimien vaikutuksesta työllistymiseen ja työllistymisen vaikutuksesta kotoutumiseen antavat aihetta optimismiin sen suhteen, että riittävät hyväksyttävät perusteet kokoomuksen ehdotuksen toteuttamiselle voitaisiin ministeriövalmistelussa löytää.
